L'activité partielle, un instrument efficace de lutte contre le chômage ? (Note)

 

DISCLAIMER : « La présente publication reflète les idées personnelles de l'auteur et n'exprime pas la position de son employeur »

Utilité de l'article : La crise actuelle des gilets jaunes a replacé l'activité partielle au cœur des débats publics comme politique incontournable de sauvegarde de l'emploi. Dans ce contexte, une meilleure compréhension du dispositif d'activité partielle apparait indispensable. Cet article dresse un état des lieux de l'activité partielle sur les plans institutionnel et académique pour permettre au lecteur d'appréhender les principaux enjeux associés à ce dispositif.

Résumé :

  • L'activité partielle est une politique de sauvegarde de l'emploi permettant aux établissements confrontés à des difficultés conjoncturelles de diminuer les heures travaillées de tout ou partie de leurs salariés, tout en assurant pour ces heures chômées une compensation cofinancée par l'établissement et les pouvoirs publics ;
  • Depuis la Grande Récession 2008-2009, le dispositif a connu un regain d'intérêt sur le plan institutionnel au sein de nombreux pays de l'Organisation de Coopération et de Développement Économiques (OCDE), notamment en France ;
  • L'expansion du recours à l'activité partielle s'est traduite par un essor de la littérature académique relative à ce dispositif. Ces études ont mis en évidence l'efficacité de l'activité partielle comme instrument de sauvegarde de l'emploi en temps de crise. Cependant, elles ont également montré les effets pervers de l'activité partielle (tels que le maintien de la main d'œuvre dans des secteurs d'activité peu productifs ou le recours à l'activité partielle à des fins d'optimisation financière).
  • A la lumière de la crise actuelle des gilets jaunes, l'analyse de l'activité partielle au niveau individuel s'avère cruciale en vue de déterminer l'effet de ce dispositif sur les trajectoires professionnelles des salariés touchés.

 

 

La Ministre du Travail, Muriel Pénicaud, a récemment déclaré sur BFM TV que suite à la crise actuelle des gilets jaunes, environ 58 000 salariés sont aujourd'hui concernés par le recours à l'activité partielle.  Le contexte français actuel remet ainsi sur le devant de la scène cette politique de sauvegarde de l'emploi méconnue.

En effet, l'activité partielle, plus connue sous le nom de chômage partiel, permet aux établissements confrontés à des difficultés conjoncturelles de diminuer les heures travaillées de tout ou partie de leurs salariés, tout en assurant pour ces heures chômées une compensation cofinancée par l'établissement et les pouvoirs publics. Il s'agit donc d'une politique bien distincte d'autres dispositifs tels que le temps partiel (correspondant pour le salarié à un contrat de travail stipulant une durée du travail hebdomadaire inférieure à la durée légale de 35 heures) ou encore l'activité réduite (consistant pour un individu à cumuler, sous certaines conditions, allocations chômage et revenus du travail).

Afin d'appréhender au mieux le dispositif d'activité partielle, sont présentés tour à tour la législation relative à ce dispositif, le contexte historique dans lequel il s'inscrit, ainsi que les enseignements tirés de la littérature sur ce sujet.

 

Quel cadre législatif ?

Sauf rares exceptions, tous les établissements du secteur privé et situés en France sont éligibles au dispositif d'activité partielle. Ils sont autorisés à recourir à cette politique aux motifs suivants : conjoncture économique ; difficultés d'approvisionnement en matière première et en énergie ; transformation, restructuration et modernisation ; intempéries de caractère exceptionnel ; sinistre ; toute autre circonstance de caractère exceptionnel.

Dans le cadre de l'activité partielle, l'établissement peut procéder soit à la réduction horaire soit à la suspension temporaire d'activité de tout ou partie de sa main d'œuvre, et ce pour une durée maximale de 6 mois (renouvelable 1 fois) et un nombre d'heures chômées n'excédant pas 1 000 heures par salarié et par an.

Chaque heure chômée au titre de l'activité partielle est indemnisée à hauteur de 70 % du salaire horaire brut du salarié concerné (environ 84 % de son salaire horaire net – dans la limite du salaire minimum interprofessionnel de croissance (Smic)). Cette allocation est dans un premier temps prise en charge par l'établissement selon les mêmes modalités que le versement de la rémunération habituelle. L'établissement se voit ensuite remboursé par l'Etat et l'Unédic une subvention horaire de 7,23 € (pour les établissements appartenant à des entreprises de plus de 250 salariés) ou de 7,74 € (pour les établissements appartenant à des entreprises de moins de 250 salariés).

Pour pouvoir recourir à l'activité partielle, un établissement doit transmettre à l'unité territoriale de la Direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (Direccte), dont il relève, une demande d'autorisation préalable[1]. L'unité territoriale instruit cette demande et rend sa décision sous quinzaine (passé ce délai, la non-réponse de l'administration vaut autorisation tacite). L'appréciation de la situation économique de l'établissement se fait à la discrétion de l'administration et ne dépend pas d'un seuil spécifique en termes de chiffres d'affaires. En cas d'autorisation (l'immense majorité des cas), l'administration spécifie le nombre d'heures autorisées, l'effectif autorisé, les montants autorisés au titre de l'activité partielle ainsi que la période au cours de laquelle le dispositif peut être utilisé. L'établissement peut ensuite recourir à l'activité partielle de manière effective : il est tenu d'afficher les plannings de travail de ses salariés sur une base mensuelle, de les payer au titre de l'activité partielle et de leur travail « classique » selon les mêmes modalités qu'auparavant, et d'envoyer des demandes d'indemnisation mensuelle au titre de l'activité partielle à l'unité territoriale, afin qu'elle puisse procéder au remboursement des montants dûs.

 

L'activité partielle, instrument de lutte contre la Grande Récession 2008-2009 au sein de nombreux pays

Bien que l'activité partielle existe au sein de nombreux pays de l'Organisation de Coopération et de Développement Économiques (OCDE) depuis longtemps, jusqu'à la Grande Récession 2008-2009 ce dispositif est demeuré largement méconnu. La proportion de salariés en activité partielle, principalement concentrée au sein du secteur industriel, fluctuait autour de 1 % de l'emploi total dans ces pays. Suite à la Grande Récession 2008-2009, l'activité partielle a été au coeur des débats politiques comme instrument de lutte contre la crise et plusieurs pays, au premier rang desquels l'Allemagne, ont instauré ce dispositif ou en ont encouragé l'usage. À cet égard, en France, en 2009, le Ministère du Travail a édicté des lois, augmenté son budget et promulgué des circulaires et des directives dans le but de faciliter le recours à l'activité partielle. L'ampleur de la Grande Récession 2008-2009 ainsi que ces réformes ont entraîné un essor du recours à l'activité partielle. La proportion de salariés en activité partielle a été multipliée par 20, augmentant de 0,2 % à 4 % entre 2007 et 2009.

Figure : Proportion de salariés en activité partielle

Sources :DADS (INSEE) et Sinapse (DGEFP).

Champ :France métropolitaine hors Corse ; secteurs marchands hors agriculture ; établissements recourant à l'activité partielle pour motif de conjoncture économique.

Au lendemain de la récession, certains pays ont décidé de poursuivre les réformes de ce dispositif. À cet égard, en France, en novembre 2009, un rapport publié par le gouvernement a recommandé la poursuite des mesures en faveur de l'activité partielle au delà de la récession et en mars 2012, suite aux demandes formulées par les syndicats professionnels dans l'Accord National Interprofessionnel du 13 janvier 2012, de nouvelles réformes ont été mises en oeuvre, facilitant encore l'accès au dispositif. Avec la récente annonce faite par la Ministre du Travail, il y a fort à parier que les pouvoirs publics vont approfondir ces réformes en renforçant encore l'attractivité de l'activité partielle.

 

Les enseignements de la littérature académique : l'activité partielle, instrument de lutte contre le chômage ou outil d'optimisation ?

Les premières études dédiées à l'activité partielle dans les années 1990 cherchaient à mieux identifier les fluctuations de l'emploi et des heures travaillées au cours du cycle économique. En prenant en compte l'articulation entre protection de l'emploi, assurance chômage et activité partielle, elles ont ainsi permis d'expliquer les différences en termes d'ajustement du travail entre les Etats-Unis et les pays européens[2]. Les pays européens combinent généralement une stricte protection de l'emploi avec un généreux système d'assurance chômage et d'activité partielle, leur permettant d'ajuster la main-d'œuvre à la marge intensive en diminuant les heures travaillées[3].

Les études théoriques consacrées à l'activité partielle ont également mis en évidence l'effet positif de ce dispositif en termes d'emploi et de maintien de rémunération[4]. Cependant, l'activité partielle est également assortie d'effets pervers :

  • D'une part, certains établissements peuvent y recourir pour des raisons de profitabilité, alors qu'ils ne sont pas confrontés à des difficultés conjoncturelles et qu'ils auraient maintenu leur niveau d'emploi même en l'absence du dispositif. Ces effets d'aubaine entrainent une baisse des heures travaillées sans aucun effet sur l'emploi[5].
  • D'autre part, certains établissements confrontés à des difficultés structurelles sont également tentés de recourir au dispositif, retardant voire empêchant ainsi la réallocation de leur main-d'œuvre vers des secteurs d'activité plus productifs.

Ces effets de déplacement ont pour corollaire une perte de production agrégée par rapport à l'optimum social[6]. L'instauration d'un système d'experience rating permettrait en partie de résoudre ce problème. En effet, l'experience rating consiste à faire participer les établissements au financement de l'activité partielle en proportion de leur poids financier dans ce dispositif.  Ainsi, un établissement recourant une année donnée à l'activité partielle se verrait contraint l'année d'après de rembourser les montants perçus à ce titre l'année précédente. Un tel mécanisme inciterait ainsi les établissements à recourir à l'activité partielle de manière plus optimale et permettrait d'atténuer les effets pervers associés à l'activité partielle[7].

Si l'activité partielle n'a été que peu étudiée durant les années 2000, son succès durant la Grande Récession 2008-2009 a suscité un regain d'intérêt pour ce dispositif. A partir de données relatives aux pays de l'OCDE ou aux Etats américains, les études macroéconomiques ont généralement mis en évidence un effet positif de l'activité partielle sur l'emploi[8], mais limité à la crise[9] et aux salariés en contrat à durée indéterminée[10], confirmant ainsi les effets d'aubaine soulignés par la littérature théorique.

Les études microéconomiques conduites pour la plupart sur l'Allemagne et la France font apparaitre des résultats plus mitigés : certaines mettent en évidence un effet positif de l'activité partielle sur l'emploi[11], tandis que pour d'autres l'activité partielle n'a pas permis de sauvegarder l'emploi[12]. A cet égard, une récente étude menée sur données françaises révèle les effets ambivalents du dispositif d'activité partielle : si l'activité partielle a permis de sauvegarder l'emploi au sein des établissements confrontés à des difficultés conjoncturelles, l'usage de ce dispositif s'est traduit par une baisse des heures sans aucun effet sur l'emploi pour les autres. L'analyse souligne cependant que l'effet positif de l'activité partielle sur l'emploi semble dominer les effets pervers de cette mesure, qui est à cet égard moins coûteuse à mettre en œuvre que d'autres politiques telles que des subventions salariales ou à l'embauche[13].

Les trajectoires professionnelles des salariés en activité partielle constituent une voie de recherche à explorer. Les rares études menées sur ce dispositif au niveau individuel sont en effet demeurées descriptives. De plus, les effets attendus de l'activité partielle sur les trajectoires professionnelles des salariés sont ambigus. D'une part, en maintenant le salarié en activité, l'activité partielle préserve son capital humain, mais d'autre part, cette situation intermédiaire entre activité et chômage peut engendrer certains effets pervers du chômage, comme la perte de revenus ou la dépréciation du capital humain. Si à ce jour, aucune évaluation des effets de l'activité partielle sur les trajectoires professionnelles des salariés n'a été menée, en raison en partie de l'absence de données adéquates, les données françaises issues du nouveau système d'information relatif à l'activité partielle devraient rendre possible la conduite d'une telle étude et permettre de documenter cette problématique.

 

Conclusion

L'activité partielle constitue donc un instrument efficace de sauvegarde de l'emploi en période de crise, dont il convient cependant d'améliorer l'efficacité. Tout d'abord, ce dispositif devrait être mieux ciblé à destination des établissements confrontés à de réelles difficultés conjoncturelles. De plus, l'instauration d'un système d'experience rating permettrait de minimiser les effets pervers associés à ce dispositif. Enfin, davantage d'études économiques doivent être menées afin de mieux documenter et évaluer ce dispositif, notamment au niveau individuel.

 

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[1] Accompagnée de l'avis des instances représentatives du personnel concernant cette demande ainsi que de tout document justifiant de la situation économique de l'établissement pour motiver cette demande

[2]Van Audenrode (1994).

[3]Abraham et Houseman (1994).

[4]Braun et Bruegemann (2017), Burdett et Wright (1989), Niedermayer et Tilly (2017), Van Audenrode (1994).

[5]Balleer et alii (2016), Burdett et Wright (1989).

[6]Cahuc et Nevoux (2018), Cooper et alii (2017).

[7]Burdett et Wright (1989), Cahuc et Carcillo (2011).

[8]Abraham et Houseman (1994), Boeri et Bruecker (2011), Brey et Hertweck (2016), Cahuc et Carcillo (2011), Hijzen et Martin (2013), Hijzen et Venn (2011), Van Audenrode (1994).

[9]Boeri et Bruecker (2011), Hijzen et Venn (2011).

[10]Cahuc et Carcillo (2011), Hijzen et Venn (2011).

[11]Balleer et alii (2016), Boeri et Bruecker (2011), Niedermayer et Tilly (2017).

[12]Bellmann et alii (2015), Bellmann et Gerner (2011), Kruppe et Scholz (2014).

[13]Cahuc et alii (2018).

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Docteur en Économie de l'École Polytechnique, Sandra Nevoux a effectué sa thèse sur la problématique de l'Activité Partielle. Ses domaines de recherche incluent l'Économie du Travail, la Microéconomie Appliquée, l'Économie Publique et l'Économie Géographique. Dans le cadre de son doctorat, elle a été affiliée au Centre de Recherche en Économie et Statistique (CREST) et a également travaillé au sein de la Direction de l'Animation de la Recherche, des Études et des Statistiques (DARES) du Ministère du Travail, de l'Emploi, de la Formation Professionnelle et du Dialogue Social. Elle est diplômée du Master de Recherche en Économie et Politiques Publiques de l'École Polytechnique, l'École Nationale de la Statistique et de l'Administration Économique (ENSAE) et l'Institut d'Études Politiques de Paris (Sciences Po).