Et le Mecanisme Unique de Supervision est arrive...

Un accord pour la création d'un superviseur unique  a été trouvé dans la nuit du 12 décembre au 13 décembre après d'âpres discussions entre les différents ministres des finances européens. Auparavant, le 12 septembre 2012, la Commission européenne avait déjà présenté deux textes pour faciliter et accélérer la mise en place d'un Mécanisme Unique de Supervision en Europe : le premier portait sur le rôle de la Banque Centrale Européenne (BCE), comme superviseur des banques de la Zone et le second sur son articulation avec l'Autorité de régulation bancaire (ABE) et la question des droits de vote au sein de cette dernière. Le Mécanisme Unique de supervision (MSU) sera opérationnel à partir du 1er mars 2014.
 

La création de ce type de mécanisme représente un prolongement nécessaire des mesures prises par Bâle III, en termes de renforcement des fonds propres des établissements bancaires. Par ailleurs, il devrait également harmoniser la régulation bancaire dans toute la zone pour éviter les disparités. Dans le cadre des stress test, les méthodes utilisées par certains superviseurs se sont révélées inadéquates par le passé, pour mesurer les besoins réels en capital des banques
 
et la fragilité de leur système bancaire. Cela fut le cas en Irlande et en Espagne, où les banques ont réussi avec succès leurs stress test, avant de se retrouver rapidement confrontées à des graves difficultés et  à des situations de sous-capitalisation.
 
Globalement l'accord sur le MSU envoie un message fort aux marchés, en démontrant que la solidarité européenne n'est plus un mythe (ou nettement moins). La Zone Euro est capable de respecter les délais qu'elle s'était fixée, étant donné que les ministres des finances de l'Union Européenne tablaient sur un accord d'ici la fin 2012 et qu'au vu des derniers avancements, il était plus probable de le voir apparaitre en 2013. Ce type de mécanisme est une nouvelle pierre à l'édifice pour sortir la Zone Euro de la crise, mais aussi pour assurer et garantir sa stabilité à l'avenir. Le MSU se situe donc dans la lignée de l'Outright Monetary Transactions (OMT) ou encore du Fonds Européen de Stabilité Financière (FESF) et du Mécanisme Européen de Stabilité (MES). L'établissement d'un superviseur unique devrait d'ailleurs être complémentaire avec le MES, étant donné que le volet bancaire du MES pour recapitaliser les banques ne pouvait être opérationnel sans l'accord du 13 décembre 2012. Malgré l'intronisation du superviseur unique à partir de la date du 1er mars 2014, la recapitalisation directe d'une banque, qui le sollicite, ne devrait pas poser de problèmes selon les dires de M. Moscovici, ministre des finances français, qui a précisé qu'une telle opération sera menée aussitôt qu'elle sera jugée nécessaire, bien avant 2014.
 
Pour la presse cet accord représente la première étape de l'union bancaire : que faut-il entendre par première étape ? Tout d'abord cela constitue une première étape, dans le sens où un accord a finalement été trouvé mais qu'il s'agit maintenant d'enclencher les prochaines étapes en actant cette résolution : en permettant à la BCE d'adapter rapidement sa structure pour devenir le nouveau contrôleur prudentiel ; en harmonisant la réglementation entre les différents superviseurs nationaux ; et enfin en étant capable d'appliquer les mesures appropriées (stress test ou sanctions par exemple). Comme nous le verrons plus tard, ce n'est qu'une première étape car des améliorations peuvent être apportées. Que cela soit au niveau du caractère prudentiel de cette supervision ou encore de son renforcement, via d'autres mesures supplémentaires (la concurrence bancaire, les conditions de fusion des banques, la garantie des dépôts, la place des chambres de compensation centrale, pour n'en citer que quelques-unes),  tout laisse à penser que pour établir une stabilité forte et durable, il faudra en permanence compléter les dispositions actuelles, tout en intégrant éventuellement les propositions faites dans d'autres régions ou zones[1].
 
Des négociations difficiles…pour un « accord à l'arrachée »
 
Comme nous l'avons vu, peu d'éléments permettaient de penser il y a encore peu de temps[2], qu'un accord puisse être trouvé avant la fin 2012. Les échanges de vues entre les différents pays ont effectivement ralenti le calendrier et rien ne laissait imaginer que des compromis (enfin plutôt des concessions) soient trouvés aussi rapidement. Dans un premier temps, a émergé le problème du maintien de l'indépendance de la BCE dans ses décisions et ses missions. Après des négociations et l'observation des expériences de certains pays, comme en France avec l'Autorité de Contrôle Prudentiel (ACP), il a été décidé que la BCE aura à sa charge de prendre des décisions concernant : l'octroi ou le retrait des licences bancaire, la surveillance du respect des exigences en fonds propres et l'organisation des stress test. La BCE devra favoriser l'harmonisation et l'homogénéité des systèmes de régulation et de surveillance tandis que les superviseurs nationaux, en coordination permanente avec la BCE, mettront en œuvre les missions au sein de leur territoire. La BCE tient à son statut d'indépendance, ce qui est plus qu'amplement nécessaire et justifié. C'est pourquoi elle le conservera pour tout ce qui relève de la politique monétaire, mais le mécanisme interne du MSU devra quant à lui rendre des comptes devant le Parlement européen au niveau de sa supervision, ce qui ne devrait pas poser de problème en soit.
 
Concernant la relation entre le MSU et l'Autorité Bancaire Européenne[3], plusieurs questions se sont posées sur l'articulation entre ces deux institutions. Elle a été créée en novembre 2010 suite aux préconisations du rapport de  Larosière, traitant de la refonte du système européen de supervision. Elle concerne les 27 Etats membres de l'UE et a comme mission d'assurer l'uniformisation de la règlementation bancaire pour ces Etats. Contrairement au MSU, elle ne joue aucun rôle de supervision, il n'y a donc pas de risques qu'ils interviennent de manière contradictoire sur ce même segment. Au final les deux régulateurs, malgré quelques problèmes marginaux d'ordre juridique à régler, devraient opérer en harmonie au niveau européen. Au-delà de cette articulation, un autre problème s'est dressé concernant les droits de vote entre les différents membres, qu'ils soient dans la Zone Euro ou en dehors. Plus que d'autres pays européens non membres de l'union monétaire, les britanniques ont eu particulièrement peur de se retrouver isolés au sein de l'ABE. Le vote se faisant à la majorité qualifiée, la zone euro aura sans doute toujours plus de poids dans le choix des décisions, puisque les 17 pays membres devraient en principe adopter des dispositions similaires en termes de règlementation des marchés financiers. Ainsi  le Royaume-Uni craignait de ne pas pouvoir participer aux débats sur les services financiers ou encore de ne pas défendre son propre secteur financier, pourtant vital au bon fonctionnement de son économie.
 
Pour rendre le MUS plus crédible, il a également été question de l'élargir aux autres Etats de l'Union Européenne, dont la monnaie n'est pas l'euro. Etant donné la place des institutions financières des pays de la Zone Euro dans ces autres pays, l'utilisation des standards du MSU est une forme de garantie pour instaurer une certaine stabilité bancaire via l'intégration financière. Toutefois, leur participation fait face à des barrières d'ordre juridique et nécessiterait une révision du traité, ce qui contribuait à encore ralentir davantage la mise en place du MSU. De plus, le conseil de gouverneurs de la BCE ne peut incorporer  dans ses décisions les Etats non membres de la Zone Euro et ces derniers n'auront pas toujours intérêt à suivre les directives de la BCE, ayant eux-mêmes leur propre Banque Centrale et leur propre politique monétaire. Le Royaume-Uni, la Suède et la République Tchèque ont d'ailleurs récemment déclaré que sous ces conditions, ils n'avaient aucun intérêt à y adhérer et n'y prendraient pas part. Au niveau des questions du droit de vote pour l'ABE, évoquées plus haut, il a été envisagé qu'un vote à la majorité qualifiée ne soit validé que si une majorité est obtenue à la fois entre les pays de la zone d'une part et entre les pays non membres d'autre part, afin de ne pas exclure du processus de décisions certains pays, comme le Royaume-Uni. Les toutes dernières informations disponibles ne permettent pas de savoir si cela sera le cas ou pas, mais il est d'ores et déjà prévu que la voix Royaume-Uni compte pour deux. Ce type d'égard ne devrait être attribué à aucun autre pays, qu'il soit ou non membre de la Zone Euro…
 
Un non alignement des autres pays européens pourrait contribuer à creuser un fossé avec une Europe à deux vitesses en termes de régulation bancaire et financière. Au-delà de cet inconvénient, un autre problème majeur apparait : face à une hausse de la réglementation via l'instauration du MSU, certains opérateurs financiers pourraient alors se rediriger vers des places plus attractives (la City, Wall Street) où les ajustements réglementaires seraient d'une moindre importance. Ce type d'arbitrage se ferait donc à la défaveur d'une Zone Euro, pourtant plus stable et plus saine et ses institutions pourraient en pâtir. Ce sont pour ces deux raisons, évoquées ci-dessus, que le maintien de la mission Autorité Bancaire Européenne est une priorité pour assurer un certain degré d'uniformité des règles pour les 27 Etats de l'UE. Il faut espérer que dans le même temps d'autres pays, comme les Etats-Unis, feront aussi les efforts et les démarches qui s'imposent pour adopter des règles similaires afin de favoriser une intégration internationale des normes bancaires et financières (très utopique au vu du peu d'enthousiasme des américains, déjà par le passé, à remplir les conditions du Comité de Bâle).
 
Au niveau du champ d'action de la supervision, la Commission Européenne (CE) préconisait que tous les établissements de crédit de la Zone Euro (environ 6 000 banques) soient sous la coupe de la BCE ; or l'Allemagne s'y opposait et se positionnait pour une supervision limitée, visant principalement les établissements systémiques, les Systemically Important Financial Institutions (SIFIs). Contrairement à la France, où quatre banques sont d'importance systémique[4], la grande majorité des banques allemandes sont essentiellement des banques régionales ou des caisses d'épargne locales, qui entretiennent des relations étroites avec les entreprises du Mittlestand, qui fait la réussite du modèle allemand. La supervision directe de ses banques par la BCE pourrait donc amener à entraver le financement de l'économie, alors même qu'elles ne présentent qu'un risque faible étant donné leur taille. Ce type d'argument est loin d'être vérifié, comme le démontrent les exemples de la Northern Rock (Royaume-Uni) ou de Bankia (Espagne), deux établissements de taille modeste qui ont fait faillite pendant la crise, entrainant avec eux d'autres institutions financières tout en générant du risque systémique. Le niveau actuel d'interconnexion bancaire, tant entre les plus grands établissements (les SIFIs) qu'entre les plus petits, est suffisamment élevé pour qu'un risque idiosyncratique puisse rapidement se transformer en risque systémique. Un encadrement plus strict et plus approprié des SIFIs est indéniable,  mais sous-estimer les autres types d'établissements serait une erreur préjudiciable. L'exemple de la Herstatt bank, une banque allemande de taille  intermédiaire en Allemagne, dont la faillite en 1974 a causé des troubles financiers sans précédent à l'époque, provoquant des dysfonctionnements du système de paiement bancaire de New York et sa fermeture pendant plusieurs jours, en est le meilleur exemple[5]. De plus, ces institutions de plus petites tailles, ont l'avantage d'avoir des structures nettement moins complexes que des institutions plus importantes, ce qui ne peut que faciliter leur supervision. Pour assurer de manière efficace et durable la stabilité financière dans la Zone Euro, il faut une supervision complète et générale, tout en adoptant des dispositions spécifiques à l'égard de certains agents, plus risqués.
 
Le 10 décembre 2012, le gouvernement chypriote a émis une solution, afin d'apaiser les débats et rassurer les inquiétudes allemande en proposant que la BCE assume une supervision intense des banques de la Zone Euro, uniquement pour celles dont les actifs dépasseraient 30 milliards d'euros. Toutefois la BCE pourrait disposer d'un droit de regard sur des institutions bancaires, se situant en dessous de ce seuil mais qui sont dans des situations délicates et en proie à des difficultés majeures. Et c'est finalement les allemands qui ont eu gain de cause car cette solution, proposée par les chypriotes, a été choisie au cours de la nuit du 12 au 13 décembre. Cela est plus du registre de la concession que du compromis. Seules 200 banques (sur 6000)  seront donc concernées par une supervision rapprochée de la BCE. Certes le niveau d'interconnexion entre ces 200 établissements et les 1800 autres doit être assez élevé. Superviser ce petit nombre de grosses institutions permettrait aussi d'avoir un certain regard sur le reste des banques. Mais ce type d'argument peut être inversé, car ces connexions entre les établissements bancaires contiennent intrinsèquement du risque systémique. La faillite d'une petite banque ne doit pas être considérée uniquement comme un choc idiosyncratique, car les effets de contagion seraient alors considérablement négligés, or c'est malheureusement le cas avec la  réduction du champ de supervision de la BCE. De plus, l'aspect prudentiel est de moindre envergure, car en ne supervisant pas tous les établissements, ex ante, le risque de laisser se générer du risque systémique et d'augmenter la probabilité d'une contagion pourrait croître et il sera dès lors plus difficile de résoudre, ex post, ces problèmes. L'avantage de superviser toutes les banques, au fur et à mesure, est d'avoir un meilleur suivi des risques (et plus particulièrement du risque systémique) tout en se laissant une marge de manœuvre pour prévoir certains dysfonctionnement et ainsi mettre en place des mesures pour les réguler. Une telle marge de manœuvre n'existe plus avec une supervision restreinte des seules banques de grande envergure.
 
L'urgence pour recapitaliser les banques
 
Trouver des arrangements communs le plus rapidement était d'autant plus nécessaire que l'instauration du MSU devrait permettre de lancer le volet bancaire dans le cadre du Mécanisme Européen de Stabilité (MES). Afin de soutenir la Zone Euro et ses membres face aux difficultés rencontrées avec la crise de la dette souveraine, le Conseil Européen a décidé que le MES puisse recapitaliser les établissements bancaires. Malgré l'intronisation tardive du MSU le 1er mars 2014 un plan d'aide aux banques espagnoles avait été validée par l'Eurogroupe au début du mois de décembre, et ce malgré que son instauration était la condition sine qua non avant de permettre au MES de recapitaliser les banques. L'effet d'annonce a déjà permis, un tant soit peu, de rassurer et d'apaiser les marchés, mais face à l'urgence de la situation espagnole il était pressant d'accélérer les négociations et de convaincre les membres encore réticents de la nécessité d'une entente (à défaut d'une harmonisation complète et d'une supervision globale). Ce plan de recapitalisation des banques espagnoles est établi à hauteur de 39,5milliards d'euros, ce qui n'est certes pas suffisant mais apporte déjà un soutien non négligeable à un système bancaire, qui frôle la dérive[6]. Cette aide devrait permettre notamment d'alimenter en fonds propre quatre banques nationalisées[7] et ainsi leur permettre de transférer une partie de leurs actifs toxiques auprès du Sareb, la bad bank, créée pour récupérer tous les « produits pourris » des autres banques.
 
Il est important de comprendre ici que ce sont essentiellement des banques européennes qui rachètent, sur le marché primaire et secondaire, les titres de dette émis par les Etats de la Zone Euro. Elles possèdent donc énormément de ce type de titres dans leur portefeuille d'actions. Le risque souverain et le risque bancaire sont donc intimement liés actuellement. D'habitude, ces titres sont considérés comme des actifs, dits « sans risque », or depuis la crise, ils ne le sont plus (ou plus autant), étant donné que la possibilité qu'un Etat puisse faire défaut, de manière partielle, n'est pas forcément à écarter. Ainsi lorsque ces titres de dettes se dégradent, comme c'est le cas en ce moment, cela se répercute automatiquement sur le portefeuille des banques, qui se détériore à son tour. De plus, les banques se servent généralement des titres d'Etats comme collatéraux, dans leurs opérations financières, c'est-à-dire qu'ils peuvent jouer un rôle de garantie dans le cadre d'une transaction avec un autre opérateur. Les collatéraux des banques sont donc actuellement de moins bonne qualité, ce qui les contraints sur leurs opérations financières. Elles ne disposent plus nécessairement de marges suffisantes, détiennent encore beaucoup de crédits non remboursés et dans un contexte d'incertitude forte, préfèrent placer leurs réserves auprès de la BCE[8] plutôt que d'accorder du crédit. Ces deux phénomènes contribuent à fragiliser les banques tout en ne permettant pas d'alimenter l'économie en liquidité, dont elle a pourtant urgemment besoin. L'instauration du MSU, et tout ce que cela génère, contribuerait donc à briser cette spirale négative entre le risque souverain et bancaire.
 
L'union bancaire se devait d'être renforcée et harmonisée pour une meilleure intégration et solidarité européenne sur des problématiques financières. En termes d'aide et de support aux banques des pays en difficulté, le MES et l'OMT doivent désormais prendre le relais. Il est difficile de tirer les conclusions aujourd'hui de l'apport réel, à l'avenir, du mécanisme de supervision unique. Car même s'il se faisait urgemment attendre, pour enclencher un plan d'aide massif pour le système bancaire, il faut espérer que les compromis de dernières minutes sur la supervision et la prévention, ne compromettront pas la garantie d'une stabilité bancaire et financière dont l'Europe a grandement besoin.
 

Notes

[1] Commission Vickers au Royaume-Uni, Rapport Liikanen en Finlande, Dodd & Frank Act aux Etats-Unis.
[2] Le 6 décembre 2012, soit seulement une semaine avant l'accord, les négociations étaient bloquées tant il restait de divergences entre la France et l'Allemagne, ainsi qu'avec certains pays non membres de la Zone Euro
[3] L'ABE étant une autorité de régulation bancaire, remplaçant le comité européen des contrôleurs bancaires.
[4] BNP Paribas, Groupe BPCE, Groupe Crédit Agricole, Société Générale contre la Deusche Bank en Allemagne
[5] C'est d'ailleurs à l'occasion de cet évènement malencontreux provoqué par une petite banque, que le risque systémique a été pris pour l'une des premières fois en compte, ce qui avait mené notamment à la création du Comité de Bâle…
[6] Selon les résultats des stress test du mois d'octobre, les besoins en capital des banques espagnoles s'élèveraient à 60 milliards d'euros, contre 100 milliards initialement prévus. Pour autant tout laisse à croire qu'il faudrait revoir ce chiffre à la hausse.
[7] Bankia, Catalunya Banco, NICG Banco et Banco Valencia.
[8] En dépit de la très faible rémunération des réserves excédentaires, qui est très proche du taux directeur de 0,75% de la BCE.
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Diplômé de l'Ecole d'Economie de Paris et de l'Université Paris 1 Panthéon Sorbonne en monnaie-banque-finance, Victor Lequillerier est responsable d'études économiques chez BPI France après plusieurs expériences à l'OCDE, au Crédit Agricole et à la Coface. Victor Lequillerier est Président de BSI Economics.

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