Perte de biodiversité : les banques de compensations sont-elles la solution ? (Note)

Utilité de l'article : La recherche de solutions pour remédier à la perte de biodiversité et rétablir nos écosystèmes s'avère essentielle. Cet article présente une piste de réflexion autour des banques de compensation, qui reposent sur un mécanisme de marché et dont l'objectif est de mettre un terme à la perte nette de biodiversité.

Résumé :

  • L'idée des banques de compensation est née aux États-Unis et s'est répandue dans plusieurs pays du monde, notamment en France ;
  • Même si ces banques ont des avantages économiques par rapport aux règlementations traditionnelles, leur efficacité écologique est néanmoins remise en question ;
  • Les banques de compensation permettent de préserver lestock de nature tout en instituant une rémunération pour la réhabilitation des sites naturelles ;
  • Malgré ce potentiel, les études empiriques montrent un manque d'efficacité écologique des banques de compensations déjà en place. 

La biodiversité représente l'ensemble des variations du vivant à trois niveaux d'organisation : diversités écologique (les écosystèmes), spécifique (les espèces) et génétique (les gènes)., L'effondrement de la biodiversité est un phénomène biendocumenté, qui risque de s'aggraver avec le changement climatique (IPBES, 2019). Plusieurs solutions sont à la disposition des décideurs pour endiguer cette dégradation. Des règlementations[1]  peuvent être adoptées afin d'interdire des développements dans certaines zones en établissant une réserve naturelle, par exemple, ou des standards peuvent être mis en place via des technologies spécifiques. Pourtant, ce genre de politiques est souvent plus cher pour la société que les solutions basées sur le marché comme les taxes ou les marchés de permis (sur le modèle du système communautaire d'échange de quotas d'émission (SCEQE) de l'Union Européenne).

Les solutions de marchés ont été appliquées au problème de la perte de biodiversité sous la forme des banques de compensation. L'objectif de ces banques est d'éviter une perte nette de biodiversité. L'idée des banques de compensation est assez simple : comme avec nos comptes bancaires, il est possible de procéder à des opérations de débits ou de crédits. Si un développeur endommage un habitat avec son projet, c'est un débit qu'il doit payer. En revanche, si une organisation restaure un habitat, c'est un crédit qu'elle peut vendre à la banque. Un des principaux enjeux est de trouver des crédits équivalent aux débits. Etant donné que la « valeur » d'un habitat diffère généralement fortement de celle d''un autre habitant, ces échanges via des opérations de crédits/débuts ne sont quasiment jamais à l'équilibre.

Cet article revient sur l'histoire des banques de compensation, et propose également de détailler les avantages et inconvénients des banques de compensation, des points de vue écologique et économique.

1) L'histoire des banques de compensation

1.1 Aux États-Unis

Les catastrophes environnementales dans les années 1970, comme la rivière Cuyahoga de l'état d'Ohio qui a pris feu plusieurs fois, ont entraîné une nouvelle ère des politiques environnementales aux États-Unis. Le « Clean Water Act » de 1972 a établi les contours de la règlementation de l'eau par le gouvernement fédéral. Par ailleurs, la convention de Ramsar en 1971 a établi un traité international pour la conservation et l'utilisation durable des zones humides, notamment comme des habitats pour des oiseaux. Les zones humides sont des écosystèmes qui sont inondées par l'eau soit pendant une longue période (même des années ou des décennies) soit de façon saisonnière (pendant des semaines ou des mois). Ces zones humides fournissent notamment des services importants comme la filtration de l'eau, la gestion des inondations, et la recharge des aquifères.

Les premières banques de compensation pour les zones humides ont été conçues aux États-Unis dans les années 1970 après que plusieurs études aient montré un déclin rapide et croissant de la superficie des zones humides dans le pays, souvent en raison de changement d'usage de la terre vers des projets de développement urbain et de l'agriculture (Burgin 2010, Dahl 1990).

En 1987, au Wetland Policy Forum (Forum de politique de zone humide), le principe d'absence de perte nette de biodiversité a été introduit (de Muelenaere, 2011). De là découle la hiérarchie de compensation, qui énumère les étapes à suivre pour atteindre l'objectif d'absence de perte nette : éviter, réduire, compenser (ERC). Considérons un plan pour un projet de développement qui va endommager au moins une partie d'une zone humide. Tout d'abord, le développeur doit éviter autant de dommage possible, en relocalisant le projet ou en diminuant sa taille par exemple. Ensuite, s'il reste des dommages, il faut les limiter autant que possible, en utilisant des technologies d'abattement de pollution[ii], ou d'autres méthodes. Et enfin si certains dommages subsistent, il existe deux possibilités : soit rétablir une zone humide similaire, sur place ou sur un autre site, soit acheter des crédits à une banque de compensation.

L'agence qui donne des permis de développement est aussi responsable pour déterminer le nombre de crédits de chaque banque de compensation, basée sur la valeur des espèces ou des types d'habitats des terres possédées par la banque. Ensuite, la banque négocie avec les développeurs pour déterminer à quel prix la banque va vendre ses crédits. Du coup, c'est l'offre et la demande des crédits de compensation qui vont déterminer leur prix, et l'offre dépend de la qualité des terres conservées par la banque. Si l'offre de crédits est faible, leur prix est élevé, ce qui incite la création de nouveaux crédits en restaurant de nouveaux sites. En 2016, le prix d'un crédit de compensation a varié de 1 500 USD pour un crédit de conservation d'une espèce de tortue jusqu'au $325000 pour un crédit de conservation pour un habitat d'une eau temporaire[iii] (Department of the Interior, 2016).

Si la création de milliers d'hectares de zones humides a été attribuée aux règlementations sur la compensation, des doutes subsistent quant à la réalisation de l'objectif d'absence de perte nette (Burgin, 2010) car on constate toujours un déclin de la biodiversité. De plus, la qualité écologique des nouvelles zones humides est souvent inférieure à celles détruites (Burgin, 2010). L'expérience américaine des banques de zones humides montre que des améliorations sont nécessaires pour atteindre l'objectif d'absence de perte nette. Le principe des banques de compensation s'est néanmoins propagée dans d'autres pays.

1.2 En France

En France, les politiques de conservation de la biodiversité reposent plutôt sur un « cadre juridique classique » dit de règle/contrôle/sanction où l'Etat fixe les règles, contrôle leurs applications et, le cas échéant, sanctionne les contrevenants (Thiévent et Quenouille, 2008). Pourtant, la loi fondatrice pour la Protection de la Nature de 1976 a aussi introduit la hiérarchie de compensation ERC, dont l'efficacité est mesurée via des études d'impact[iv], nécessaires à l'obtention d'un permis pour les projets de développement susceptibles d'affecter des espèces ou des habitats protégés (Bigard, 2018 ; Levrel, 2020).  Néanmoins, cette réglementation est restée largement inappliquée, en raison du manqued'expertise du BTP en matière de génie écologique et du peu de contrôles de la part des préfectures. La loi Biodiversité de 2016 rend beaucoup plus contraignante la mise en œuvre de la séquence ERC, en exigeant la même durée de résultats que l'impact. Pour y parvenir, le législateur a introduit en 2016 un nouveau dispositif : les sites naturels de compensation (SNC), calqués sur le modèle des banques de compensations américaines.

Bigard et al. (2018) ont analysé 42 études d'impact pour des projets entre 2006 et 2016 sur le territoire de la métropole de Montpellier et sur les communes contiguës. Dans 60 % des cas, les qualifications des mesures ERC données dans l'étude d'impact ne correspondent pas aux définitions de référence nationale.Par exemple, les mesures dites d'évitement dans les études d'impact étaient plutôt des mesures de réduction selon les définitions de référence national. Ils ont trouvé aussi que cette confusion avait des conséquences négatives sur l'efficacité écologique de la hiérarchie ERC.

Source : Bigard (2018). Illustration de la hiérarchie ERC, l'idée d'éviter et réduire autant des impacts possibles avant de compenser les impacts résiduels en achetant des crédits.  L'étude d'impact permet d'évaluer les impacts prédits (IP) surle niveau de biodiversité. La séquence ERC vise à réduire ces impacts en : évitant les impacts qu'on peut éviter (E), puis en les réduisant (R)Les impacts résiduels significatifs (IR), doivent enfin être compensés (C) d'au moins la même magnitude pour assurer une absence de perte nette.

C'est au cours des négociations du Grenelle de l'environnement en 2007 qu'a été lancée l'idée d'une « politique de l'offre » en matière de compensation, qui « consiste à financer des actions favorables à la biodiversité de façon à anticiper la demande de compensation future » (de Muelenaere, 2011). Les actions favorables à la biodiversité peuvent être, par exemple, la préservation, l'amélioration, la création, la restauration et/ou la réhabilitation d'un site naturel. L'idée est ainsi de créer des « Réserves d'Actifs Naturels » qui génèrent des crédits de compensation que les développeurs futurs peuvent acheter pour compenser les dommages résiduels de leurs projets. C'est un contraste avec les politiques de demande qui exigent une compensation seulement après un dommage. La politique de l'offre permet de créer des réserves plus grandes pouvant servir à compenser plusieurs dommages futurs. En plus, avec la politique de l'offre, on peut observer les résultats de compensation avant de décider le nombre de crédits, contrairement à celle de demande où les crédits sont souvent basés sur la superficie d'une zone de compensation et où il faut attendre voir les résultats.

Par suite, en 2008, le Ministère de l'Environnement, en collaboration avec la CDC-Biodiversité, les collectivités territoriales et les milieux scientifique a mis en place un projet pilote situé dans la plaine de Crau, dans la région de Provence-Alpes-Côte d'Azur, afin d'évaluer le potentiel des banques de compensation pour les habitats en France (de Muelenaere, 2011). Cette plaine de Crau a été choisie notamment car c'est l'unique biome steppique[v] d'Europe occidentale, et donc un habitat prioritaire au sens de la directive Habitats de l'Union Européenne (de Muelenaere, 2011)[vi]. Une étude de Dutoit et al. (2018) a trouvé que « la réhabilitation a bien permis la création d'une végétation favorable au retour de l'avifaune steppique » mais le succès sur le long terme reste toujours inconnu.

2) Quels effets des banques de compensation ?

2.1 Écologique

L'un des principaux défis de banques de compensation est de définir ce qui constitue une zone de compensation équivalente à la zone endommagée (de Muelenaere, 2011). Pour ce faire, il faut déterminer la magnitude de dommage, quels services environnementaux et ressources naturelles sont impactés et quel niveau de compensation il faut atteindre pour une absence de perte nette (de Muelenaere, 2011). Il s'agit également de choisir à quel niveau on veut définir la biodiversité : au niveau génétique, au niveau des espèces, au niveau des rôles dans un écosystème (comme pollinisateur, prédateur, proie, etc.), au niveau des habitats, etc. Le choix des unités de biodiversité va ensuite déterminer ce qu'on protège avec les banques de compensation. Comme les services écosystémiques sont difficiles à mesurer, on ne peut pas prendre compte tous les services d'une zone endommagée et cela sera difficile de trouver une zone de compensation avec exactement les mêmes services. En plus, il existe des asymétries d'information à chaque étape. D'abord, c'est le maître d'ouvrage qui est responsable de l'étude d'impact de son projet, et c'est dans son intérêt de minorer les impacts. De l'autre côté, l'opérateur de compensation peut majorer la plus-value écologique réalisée en l'absence de méthodologie d'évaluation scientifique unique. En pratique, l'unité d'échange est souvent la superficie de la zone endommagée, avec la possibilité d'exiger une zone de compensation plus grande.

Un avantage possible des banques de compensation par rapport au système par la demande est que les activités de restauration de l'habitat sont effectuées par des spécialistes plutôt que par des développeurs, ce qui peut améliorer la qualité environnementale des sites de compensation. Les banques de compensation nécessitent et favorisent la structuration d'un écosystème de la restauration écologique, beaucoup plus développé en France qu'aux États-Unis. De plus, les crédits sont créés normalement avant le projet de développement et permet donc d'éviter les pertes temporaires car les actions de compensation se déroule avant le projet.

Dans certaines circonstances, la règlementation est plus judicieuse que les banques de compensation. Par exemple, il existe des très vieux habitats, comme des forêts anciennes, où il faudra des centaines même des milliers d'années pour avoir un habitat équivalent, et donc il fait plus du sens d'interdire le développement dans ces zones. Les gouvernements désignent les zones protégées et les agences environnementales qui donnent (ou pas) les permis de développement sur les zones non-protégées, avec le risque de prendre une décision controversée. Par exemple, depuis les années 1980 sur la côte ouest des États-Unis, une polémique entoure la déforestation des anciennes forêts, très importante pour les économies rurales mais qui entraînait aussi la disparition d'une espèce d'hibou. Finalement, une étude a montré que la valeur de la protection du hibou, en termes de propension à payer[vii], méritait l'interdiction de l'exploitation forestière dans la zone de l'habitat du hibou. Cette zone de protection a été, pour une courte période, diminuée par l'administration de Trump avant d'être rétablie par l'administration de Biden. Du coup, il y a toujours un risque de perdre les espaces naturelles, et certaines pertes sont irréversible.

2.2 Économique

La critique la plus fréquemment adressée aux banques de compensation est le manque d'équivalence écologique stricte des zones endommagées et des zones de compensation, cette flexibilité ayant des avantages d'un point de vue économique. Si on rajoutait des exigences plus strictes sur l'équivalence écologique, cela diminuerait l'offre, potentiellement jusqu'à un stade où il n'y a pas assez d'activité pour faire les échanges. Le fait d'être assez flexible avec les exigences d'équivalence permet d'avoir un plus grand marché qui permet ensuite d'avoir moins de volatilité des prix et plus de certitude pour les agents des deux côtes (de Muelenaere, 2011).

Dans les bonnes conditions, les banques de compensation entraînent d'autres avantages en théorie. Par exemple, l'approche par l'offre permet de fédérer les financements de plusieurs développeurs dont les projets impactent les mêmes types d'habitat, « pour conduire des actions de grande envergure, spatialement et écologiquement cohérentes » (Thiévent et Quenouille, 2008). Ceci peut avoir aussi des bénéfices écologiques, en évitant la fragmentation des habitats. En outre, les propriétaires fonciers dont les coûts de restauration sont moins élevés sont incités à restaurer leurs terres pour vendre des crédits, ce qui n'est pas le cas avec les règlementations. La possibilité d'acheter des crédits de compensation permet aussi aux développeurs de réduire le temps d'avoir des permis, et leur évite la charge de faire les mesures de compensation eux-mêmes. En outre, le prix des crédits permet d'intégrer les coûts de dommage des habitats dans les plans d'investissement d'un projet.

Parkhurst et Shogren (2003) ont mené une analyse comparative de plusieurs mécanismes incitatifs pour la conservation de la biodiversité. Ils ont classé les mécanismes, dont les banques de conservation font partie, en fonction de trois grands critères :

(1) les besoins biologiques de la terre et des espèces,

(2) les intérêts des propriétaires fonciers, et

(3) les préoccupations gouvernementales ou réglementaires.

Les banques de conservation ont été qualifiées de très performantes ou performantes en ce qui concerne les deux premiers critères. En revanche, elles sont qualifiées de moins performantes en ce qui concerne le troisième critère, notamment à cause des coûts élevés d'administration liés au traitement de demandes de permis et à l'établissement de marchés pour mettre en relation les acheteurs et les vendeurs de crédits de compensation.

Conclusion

Plusieurs pistes existent pour éviter un déclin de la biodiversité. On peut certes utiliser des règlementations interdisant des développements dans des zones sensibles, mais aussi exploiter les mécanismes de marché, censés être moins coûteux, même si ces mécanismes sont loin d'être parfaits et nécessiteraient d'être complétés.

Il est essentiel de continuer de chercher des solutions permettant de faire face au déclin de la biodiversité et d'autres services écosystémiques. Si le progrès technologique a pu partiellement pallier la rareté de certaines ressources naturelles, il n'existe pas de substitut aux services écosystémiques : il est peu probable que la technologie seule puisse résoudre ce problème (Krautkraemer, 2005).

Anneliese Krautkraemer

Références

Bigard, C., Regnery, B., Pioch, S., & Thompson, J. D. (2020). De la théorie à la pratique de la séquence Éviter-Réduire-Compenser (ERC) : éviter ou légitimer la perte de biodiversité ?. Développement durable et territoires. Économie, géographie, politique, droit, sociologie, 11(2).

Burgin, S. (2010). ‘Mitigation banks' for wetland conservation: a major success or an unmitigated disaster?. Wetlands Ecology and Management, 18(1), 49-55.

CDC Biodiversité. (2020, 10 septembre) Communiqué du 10 septembre sur Cossure : premier site naturel de compensation de France. https://www.cdc-biodiversite.fr/wp-content/uploads/2020/10/2020.09.10-CP-SNC-Cossure-CDC-Biodiversite%CC%81-Version-finale.pdf

Dahl, T.E. (1990), Wetland Losses in the United States, 1780s to 1980s, Department of the Interior, Fish and Wildlife Service, Washington D.C., United States.

De Muelenaere, L. Les permis échangeables, une alternative crédible aux politiques de conservation de la biodiversité.

Department of the Interior (2016). "Endangered and Threatened Wildlife and Plants; Endangered Species Act Compensatory Mitigation Policy". Federal Register. 81 (171)

Dutoit, T., Jaunatre, R., Alignan, J. F., Bulot, A., Wolff, A., & Buisson, É. (2018). Regards d'écologues sur le premier site naturel de compensation français. Natures Sciences Sociétés, 26(2), 215-222.

IPBES (2019): Summary for policymakers of the global assessment report on biodiversity and ecosystem services of the Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services. S. Di?az, J. Settele, E. S. Brondi?zio E.S., H. T. Ngo, M. Gue?ze, J. Agard, A. Arneth, P. Balvanera, K. A. Brauman, S. H. M. Butchart, K. M. A. Chan, L. A. Garibaldi, K. Ichii, J. Liu, S. M. Subramanian, G. F. Midgley, P. Miloslavich, Z. Molna?r, D. Obura, A. Pfaff, S. Polasky, A. Purvis, J. Razzaque, B. Reyers, R. Roy Chowdhury, Y. J. Shin, I. J. Visseren-Hamakers, K. J. Willis, and C. N. Zayas (eds.). IPBES secretariat, Bonn, Germany. 56 pages.

Krautkraemer, J. A. (2005). Economics of natural resource scarcity: The state of the debate (No. 1318-2016-103362).

Levrel, H. (2020). Les compensations écologiques. Paris, France : La Découverte.

Parkhurst, G. M., & Shogren, J. F. (2003). Evaluating incentive mechanisms for conserving habitat. Natural Resources Journal, 1093-1149.

Thiévent, P., & Quenouille, B. (2008). CDC Biodiversité : Un moyen de compensation pour maintenir la biodiversité. Liaison énergie francophonie, (SEPT), 53-57.


[i] Les règlementations sont des mesures légales, des règles, des prescriptions des actions spécifiques à prendre, contrairement aux mécanismes de marché qui vise à mettre des prix pour inciter certaines décisions sans les exiger. Dans le contexte de la préservation de la biodiversité ces règlementations visent à désigner des zones protégées.

[ii] Les technologies d'abattement de pollution visent à réduire la pollution ou ses impacts sur l'environnement, comme les épurateurs qui éliminent le soufre des émissions des centrales à charbon afin d'éviter la pluie acide. Elles prennent souvent la forme de filtration.

[iii] Les eaux temporaires incluent les lacs peu profonds, les étangs, les marais, les zones inondables, et les cours d'eau qui ne contiennent de l'eau que pour une durée limitée et qui sont sec le cas échéant. Ces habitats semi-aquatiques n'ont pas de poissons, ce qui permet aux insectes ou aux amphibiens de bien se porter sans prédateurs.

[iv] Une étude d'impact est une étude technique avec l'objectif de connaître l'ensemble des conséquences, notamment environnementales, d'un projet du développement afin de tenter de limiter les conséquences négatives

[v] Une steppe est une grande zone de prairie et non-boisée dans un climat semi-aride, caractérisée par les herbes et les arbustes.

[vi] Ce projet pilote a été agréé en 2020 le premier Site Naturel de Compensation français par le ministère de la Transition écologique et solidaire (CDC Biodiversité, 2020). La première acquisition d'une unité de compensation de ce site a eu lieu en octobre 2021.

[vii] La propension à payer est une mesure de la valeur des biens hors-marchés qui est souvent calculée à partir des sondages d'un échantillon représentatif d'une population.

Diplômée du Master « Économie de l'environnement et de ressources naturelles » de la Toulouse School of Economics, Anneliese Krautkraemer prépare une thèse à l'Université de Clermont Auvergne financée par la Région Auvergne Rhône-Alpes, sur l'efficacité économique et environnementale des paiements pour les services environnementaux. Ses centres d'intérêt portent sur l'économie environnementale, les services environnementaux, et la modélisation économique-écologique.

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