Que penser des réformes de la fiscalité menées en France depuis 2018 ? (Note)

Utilité de l'article :l'article propose un état des lieux de la fiscalité du capital en France, des comparaisons avec les autres membres de l'Union européenne ainsi qu'une analyse des réformes de la fiscalité du capital implémentées depuis 2018.

Résumé :

  • Le capital est plus imposé en France que dans les autres pays de l'Union Européenne. Cela s'explique, d'une part, par le niveau élevé de dépenses publiques qui nécessite des financements conséquents, et d'autre part, par une volonté de taxer un peu plus le capital que le travail et la consommation (relativement aux autres pays européens).
  • La théorie économique sur la fiscalité optimale du capital est défaillante, renvoyant la question du juste niveau de taxation du capital à une décision politique qui peut se résumer à un arbitrage entre efficacité et équité.
  • Une refonte de la fiscalité du capital en France a été entamée en 2018. Le niveau des prélèvements obligatoires sur le capital devrait ainsi converger vers la moyenne européenne tout en restant significativement au-dessus, à un niveau qui demeure cohérent avec les besoins du modèle social français.
  • D'après les premières estimations, la transformation de l'ISF et la mise en place d'un prélèvement forfaitaire unique sur les revenus mobiliers bénéficieront essentiellement aux ménages les plus aisés avec une incidence très modérée sur la croissance. La suppression de la taxe d'habitation aura des effets bien plus redistributifs.

En économie, la notion de capital est polysémique. Pour un ménage, le capital constitue l'ensemble des biens financiers ou immobiliers susceptibles d'apporter des revenus (on peut aussi parler de patrimoine). Pour une entreprise, il s'agit de l'ensemble des biens mis en œuvre dans l'opération de production (on peut aussi parler de capital productif).

Toutefois, ces deux définitions entretiennent une frontière poreuse. L'épargne des ménages, lorsqu'elle est investie sur les marchés financiers (directement ou par un intermédiaire), constitue la source de financement des entreprises qui souhaitent investir dans du capital productif. Les ménages possèdent les entreprises lorsqu'ils en sont actionnaires et en sont des apporteurs de fonds lorsqu'ils en deviennent directement ou indirectement des créanciers (crédits, obligations d'entreprises).

De cette porosité découle la question suivante : quel système de taxation permet de réduire les inégalités patrimoniales sans empêcher l'investissement des entreprises dans le capital productif nécessaire à l'économie ? Depuis 2018, des réformes de la fiscalité du capital ont été mises en place, un des enjeux du mandat du Président Emmanuel Macron. Nous verrons ici quelles en sont les conséquences.

1. Le niveau d'imposition du capital relève d'un arbitrage entre équité et efficacité économique

La répartition du capital est très inégale en France, bien que cela ne constitue pas une spécificité du pays. Le patrimoine économique national net français s'élève à près de 6 fois le PIB. Autrement dit, les français détiennent un patrimoine d'en moyenne 6 fois le revenu par habitant (41 000€ en 2018[1] ). Le patrimoine des ménages, qui représente l'essentiel du patrimoine net, est détenu à hauteur de 60 % sous la forme immobilière (logements et terrains) et de 40 % sous forme financière (dépôts bancaires, actions d'entreprise, assurance vie). Comme dans la plupart des pays, le patrimoine est inégalement réparti. En termes d'inégalités patrimoniales, la France occupe une place intermédiaire au sein des pays de l'OCDE, où les 10 % les mieux dotés en capital détenant plus de 47 % du patrimoine national. La détention de patrimoine financier est particulièrement concentrée dans les mains des ménages les plus aisés, au contraire du patrimoine immobilier qui est mieux réparti.

Les inégalités de capital se renforcent mécaniquement à mesure que le patrimoine français se reconstitue depuis la seconde guerre mondiale, justifiant sa taxation. Les inégalités de capital peuvent s'expliquer par des différences de comportement entre les individus (à revenu égal, certains vont plus consommer qu'épargner) mais surtout par le fait qu'il existe des inégalités de revenus et des inégalités de naissance (possibilité d'hériter). Dès lors, les inégalités de capital tendent à s'autorenforcer : i) Au cours du cycle de vie d'un individu les inégalités de revenus créent des écarts de patrimoine, eux-mêmes générateurs de revenus, creusant ainsi un peu plus les inégalités, ii) Au fil des générations ; un individu qui hérite d'un patrimoine lui générant des revenus supplémentaires est susceptible de transmettre à ses descendants un patrimoine encore plus important que celui dont il a hérité. C'est ainsi que la reconstruction du patrimoine français qui a eu lieu depuis la sortie de la seconde guerre mondiale (le patrimoine moyen par habitant a triplé sur la période) a entrainé des inégalités patrimoniales croissantes, comme le souligne Thomas Piketty (2013). Dans un Etat qui défend un idéal méritocratique, taxer le capital devient alors nécessaire.

Toutefois, taxer le capital pourrait avoir des effets négatifs sur la croissance à long terme.Certains économistes, inspirés par les travaux de l'économiste Nicholas Kaldor, expliquent que la croissance à long terme est très étroitement liée à la quantité de capital productif investi dans l'économie. Le taux de croissance de la production par tête serait ainsi une fonction croissante du taux de croissance du capital par tête. Or, les différents mécanismes de prélèvements qui viennent taxer l'épargne/le capital réduisent le rendement que l'on peut attendre du capital productif, ce qui a des effets sur les comportements des agents économiques à deux niveaux. D'une part, une taxe sur le capital réduit l'incitation à épargner des ménages, réduisant les fonds disponibles pour l'investissement des entreprises. D'autre part, une taxe qui vient amputer le rendement attendu du capital productif – telle qu'une hausse de l'impôt sur les sociétés – réduit directement les bénéfices attendus par les entreprises qui souhaitent investir dans du capital productif, et se montrent alors moins entreprenantes.

La théorie économique de la taxation optimale est défaillante et laisse la question du bon niveau de taxation du capital à l'arbitrage démocratique.La théorie économique de la taxation optimale est longtemps restée figée autour des conclusions « hors-sol » d'Atkinson et Stiglitz (1976) qui préconisaient l'absence totale de taxation du capital, malgré les hypothèses très restrictives sur lesquelles leur théorie reposait[2] . La théorie économique a tenté de dépasser cet horizon depuis les années 2000 sans toutefois parvenir à fournir un cadre unifié et relativement consensuel sur lequel le débat démocratique pourrait s'appuyer. La question de la taxation du capital est donc restée éminemment politique, perçue comme un arbitrage entre efficacité économique et équité.

Il convient toutefois de ne pas réduire ce débat au niveau agrégé de fiscalité du capital en vigueur dans le pays, les modes de taxation du capital ayant des effets redistributifs et sur la croissance très disparates. Ainsi, l'impôt sur les sociétés, la taxe foncière et l'Impôt sur la Fortune ont logiquement des incidences très différentes sur l'activité économique et les inégalités puisqu'elles ne reposent pas sur les mêmes ménages et ne génèrent pas les mêmes réactions des agents économiques.

2. Une pression fiscale sur le capital plus forte que sur les autres catégories d'impôts par rapport aux autres pays européens 

Les prélèvements sur le capital en France représentent 23 % des prélèvements obligatoires totaux. La fiscalité du capital correspond aux impôts et taxes portant sur le patrimoine des personnes physiques et morales. La fiscalité du capital regroupe donc des impôts de nature diverses que l'on peut classer en quatre sous-catégories : prélèvements sur les revenus des sociétés (71 Mds EUR), sur les revenus des travailleurs indépendants (42 Mds EUR), sur les revenus du capital perçus par les ménages (40 Mds EUR – revenus fonciers, dividendes, intérêts…) et enfin sur le stock de capital détenu par les ménages (91 Mds EUR – taxes foncières, droits de succession, droits d'enregistrement…). Au total, les prélèvements obligatoires sur le capital représentent près de 243 Mds EUR, soit 11 % du PIB et un peu moins du quart des prélèvements obligatoires totaux.

Tableau 1 : Montant des prélèvements obligatoires sur le capital en France en 2017 selon les motifs d'imposition (en Mds EUR)

Dans l'Union européenne, le capital des français est de loin celui qui est le plus taxé. Pour permettre des comparaisons dans le temps et entre les pays, la commission européenne produit un indicateur, le taux implicite de taxation du capital, construit à partir du rapport entre le produit des prélèvements obligatoires sur le capital et le montant des revenus du capital enregistrés sur une année dans un même pays. En comparant le taux implicite de taxation du capital français avec celui des autres pays de l'Union européenne, on constate que la France (55 % – 1er pays en UE sur 25 pays) taxe bien plus son capital que la Belgique (39 % - 2e pays), l'Allemagne (30 % – 5e pays) et l'Espagne (26 % – 11e pays). On notera également que les pays accusés d'être des « quasi-paradis fiscaux » à l'intérieur de l'Union européenne, à l'origine d'une concurrence fiscale entre les pays membres pour attirer les capitaux étrangers, font bien partie des pays qui taxent le moins leur capital : Luxembourg (17 % – 16sur 25 pays), Hongrie (16 % – 17e), Pays-Bas (15 % – 19e), Ireland (15 % – 20e) et Chypre (9 % – 25e).

Tableau 2 : Taux implicite de taxation du capital en 2018 (en %)

La forte taxation du capital en France s'explique en partie par le niveau élevé de dépenses publiques qui justifie des prélèvements conséquents. En effet, les dépenses des administrations publiques en France atteignent 56 % du PIB, soit 7 points de plus que la moyenne de l'Union européenne. De telles dépenses, lorsqu'elles sont structurelles, doivent inévitablement être associées à des recettes fiscales importantes. En pourcentage de PIB, la France se classe ainsi au deuxième rang des pays européens prélevant le plus son capital (11,1 % du PIB) et au 5e rang pour les revenus du travail (23,8 % du PIB).

Tableau 3 : Prélèvements obligatoires en pourcentage du PIB par type d'assiette

Mais ce niveau élevé de taxation du capital s'explique aussi par une spécificité française qui consiste à accentuer la pression fiscale sur le capital – et plus particulièrement le stock de capital. En effet, les prélèvements sur le stock de capital représentent 8,9 % des prélèvements obligatoires en France contre seulement 5,6 % en moyenne dans l'OCDE. Ce constat est la conséquence d'impôts fonciers particulièrement élevés qui sont par ailleurs critiqués pour leur complexité (ils se déclinent en 4 sous-catégories d'impôts contre un ou deux dans les autres pays, problème d'actualisation de la base de calcul qui crée des formes d'injustice…). A noter que la France se distingue également par un impôt sur les sociétés sensiblement plus élevé que dans le reste de l'Union (le taux effectif d'impôt sur les sociétés s'élève à 32 % en 2020 contre 22 % pour la moyenne européenne). Les réformes entamées devraient cependant abaisser ce taux significativement d'ici 2023 (cf dernière partie).

3. Sans remettre en question le modèle social français, les réformes de la fiscalité du capital impulsées depuis 2018 suppriment la spécificité française qui consiste à accentuer la taxation du capital relativement à celle du travail et de la consommation 

1/ La réforme fiscale de 2018 : la transformation de l'ISF et la mise en place du prélèvement forfaire unique

En 2018, la loi de finances a entériné deux mesures qui ont beaucoup fait parler d'elles : la mise en place d'un prélèvement forfaitaire unique (PFU) de 30 % sur les revenus de capitaux mobiliers et la transformation de l'Impôt de Solidarité sur la Fortune (ISF) en Impôt sur la Fortune Immobilière (IFI). La première a entrainé une nette baisse de la pression fiscale sur les revenus et les plus-values de capitaux mobiliers pour les ménages les plus aisés, qui pouvaient être soumis auparavant à une imposition de plus de 60 % sur ces revenus. La seconde a réduit le nombre de contribuables assujettis à l'impôt sur la fortune de 360 000 à 130 000, et réduit la base taxable pour ceux qui restent redevables de cet impôt puisque celle-ci se cantonne désormais aux seuls biens immobiliers (contre les biens mobiliers et immobiliers à l'époque de l'ISF).

La perte budgétaire pour l'Etat s'élèverait au total à plus de 4,5 Mds EUR, soit 0,2 % du PIB. Les recettes de l'IFI se sont élevées à 1,3 Md EUR l'année qui suivit la réforme, ce qui correspond à une perte fictive estimée à 3,1 Mds EUR par rapport à une situation où l'ISF aurait été maintenu. Le coût budgétaire du PFU est quant à lui estimé à entre 1,4 et 1,7 Md EUR. Les différentes estimations prévoient un gain de croissance très légèrement positif de ces réformes. Ce gain proviendrait de la baisse du coût du capital et de la plus grande neutralité fiscale qui accroitraient l'offre de financement à l'économie. Ainsi, le cabinet France Stratégie estimait en 2019 le gain de croissance supplémentaire attribuable à ces deux réformes à 0,5 point de PIB étalé sur cinq ans. Une estimation produite par l'OCDE en 2018 prévoyait une hausse du PIB dans des proportions semblables. A noter qu'en parallèle, ces réformes auraient entrainé une légère hausse des inégalités. Selon France Stratégie, les gains de ces deux réformes se concentreraient sur les ménages les plus aisés, et plus particulièrement les 5% les plus riches. Le gain annuel moyen pour ces ménages s'approcherait de 7 500€ par an, contribuant à une légère hausse de l'indicateur de Gini qui mesure les inégalités (à près de 30 points – +0,3 point).

Il est intéressant de souligner que la réforme de 2018 a généré des comportements opportunistes de la part de certains contribuables. D'une part, la mise en place du PFU a enclenché de la part des entreprises des versements de dividendes inhabituels (22 Mds EUR en 2018 contre moins de 15 Mds EUR les cinq années précédentes). En 2013, l'intégration systématique des revenus de capitaux mobiliers au barème progressif avait alourdi la pression fiscale sur les dividendes et incité les entreprises à retenir des liquidités, alimentant leur trésorerie et leurs fonds propres plutôt que de distribuer des dividendes aux actionnaires. En 2018, la mise en place du PFU a eu un effet symétrique, traduisant un allègement de la fiscalité. D'autre part, la transformation de l'ISF a probablement incité des contribuables fortement dotés en patrimoine à rester en France, comme le montre la statistique des départs à l'étranger de contribuables redevables de l'ISF : seulement 400 en 2018, soit le nombre le plus bas depuis 2005.

Avec ces réformes, le taux d'imposition marginal des revenus du capital s'est nettement rapproché de la moyenne européenne. La France rentre désormais dans la catégorie des nombreux pays proposant un système dual (barème progressif à l'impôt sur le revenu et taux forfaitaire unique sur les revenus de capitaux mobiliers) sans imposition sur le stock de patrimoine mobilier.

2/ La baisse progressive de l'impôt sur les sociétés

Le Président E. Macron s'est engagé à faire converger le taux d'imposition des sociétés (IS) vers la moyenne européenne afin de soutenir l'investissement des entreprises, prévoyant une baisse de plus de 8 points du taux d'IS entre 2018 et 2023. Le taux effectif de l'impôt sur les sociétés calculé par l'OCDE varie de manière erratique d'un pays à l'autre en Europe, allant de moins de 9 % en Hongrie à plus de 30 % dans certains pays (Autriche, France). La France est le pays où ce taux est le plus élevé (32 % en 2020), bien au-dessus de la moyenne européenne (22 %). La baisse progressive du taux d'IS en France a débuté, le taux effectif de taxation ayant déjà diminué de 2,4 points au cours des deux dernières années. Une tendance qui devrait se poursuivre si les mesures prévues jusqu'en 2023 sont confirmées.

En conséquence de la baisse de l'impôt sur les sociétés, le budget de l'Etat serait amputé de plus de 11 Mds EUR par an (soit 0,5 % du PIB).Mécaniquement, une hausse identique des bénéfices après impôts des entreprises est à prévoir. Ce gain pourra être réinvesti dans l'entreprise ou versé aux actionnaires. Selon les dernières estimations de la Commission européenne en 2017, le taux d'investissement des entreprises augmenterait de 1 point en France si le taux d'impôt sur les sociétés baissait de 5 points. Par extension, on peut donc s'attendre à ce que la suppression de la taxe d'habitation entraine un surplus d'investissement de près de 3,5 points de PIB lissés sur 5 ans.

3/ La suppression de la taxe d'habitation

Autre réforme promise par le Président en poste, 80 % de la population verra sa taxe d'habitation entièrement supprimée en 2020. Les 20 % restants devront attendre au moins jusqu'en 2022. Cette mesure vient directement soutenir le pouvoir d'achat des ménages (le gain moyen de la réforme est estimé à 720 € par foyer), et viendrait supprimer un impôt considéré comme inégalitaire. En effet, la taxe d'habitation est à la fois peu progressive et calculée à partir d'une valeur locative des biens immobiliers qui n'a pas été actualisée depuis 1970.

La suppression de la taxe d'habitation aurait un coût pour l'Etat estimé à plus de 18 Mds EUR par an, soit 0,7 % du PIB. Une étude du CEPII de mars 2018 expliquait que les impôts fonciers ont un effet très négatif sur la consommation, et dans une moindre mesure sur l'investissement des entreprises. Une hausse de 1 point de PIB de l'impôt foncier entrainerait ainsi une augmentation de près de 3 % du PIB sur trois ans. On pourrait donc grossièrement estimer que la suppression de la taxe d'habitation entrainera une augmentation du PIB de 2,1 % sur trois ans.

Tableau 4 : Récapitulatif des mesures et de leur impact anticipé à court terme

Conclusion

La France était jusqu'alors championne de la taxation du capital en Europe. Cela s'expliquait à la fois par le niveau élevé des dépenses publiques qui nécessite des rentrées fiscales importantes (les revenus du travail et la consommation sont également plus taxés que la moyenne européenne), mais aussi une volonté d'imposer davantage le capital que le travail et la consommation – relativement aux autres pays européens.

Arrivé à la présidence en 2017, Emmanuel Macron a entamé une réforme profonde de la fiscalité du capital en France, calquée sur les standards européens. Celle-ci devrait alléger la fiscalité du capital de près de 1,4 % de PIB, rapprochant le niveau des prélèvements obligatoires sur le capital en France (11,1 % du PIB avant les réformes) de la moyenne européenne (8,5 % du PIB). Un niveau élevé de taxation reste de mise, cohérent avec les besoins de financement du modèle social français.

Chacune des réformes initiées à un impact sur les inégalités qu'il convient de mettre en relation avec son incidence sur le PIB pour juger de sa pertinence. Les estimations « ex post » qui seront délivrées dans les années à venir, et notamment après que les réformes relatives à la taxe d'habitation et à l'impôt sur les sociétés seront achevées, nous éclairerons plus précisément sur les effets de ces réformes.

Sources:

Taxation trends in the European Union (2020)

Comité d'évaluation des réformes de la fiscalité du capital, France Stratégie (premier rapport (2019), second rapport (2020)

Réforme de la fiscalité du capital : la sécession des riches, Fondation Jean Jaurès (2018)

Les Prélèvements obligatoires sur le capital des ménages : comparaisons internationales (Benoteau et Meslin – Cour des comptes)

Fiscalité des revenus du capital, Artus, Bozio et García-Peñalosa (2013)

Pourquoi faut-il baisser le taux de l'impôt sur les sociétés, Fipeco (2019)

Recent Changes in Statutory Corporate Income Tax Rates in Europe, Tax foundation (2020)

Statutory Corporate Income Tax Rates, OCDE (2020)

Fiscal Measures and Corporate Investment in France (2017)

Augmenter ou réduire les impôts?: quels effets sur l'économie?? L'exemple de la taxe foncière. CEPII (2018)

Les revenus et le patrimoine des ménages, INSEE (2018)

Le Capital au XXIe siècle, Piketty (2013)

"Pour réduire les inégalités, il faut taxer le patrimoine", Piketty sur France culture (2013)

“A Model of Economic Growth”, Nicholas Kaldor (1957)

Croissance équilibrée et répartition fonctionnelle, Bougi

The effect of corporate taxes on investment and entrepreneurship, Djankov, Ganser, McLiesh, Ramalho, Shleifer (2009)

« The design of tax structure: Direct versus indirect taxation », Atkinson T. et Stiglitz J. (1976)


[1] Soit le revenu national brut sur une année divisé par le nombre d'habitants

[2] Notamment : i) les individus ne doivent différer entre eux que par leur productivité sur le marché du travail (autrement dit, dans un contexte où il n'y a pas d'autres inégalités que celles induites par les différences de rémunération – par exemple, il n'y a pas d'héritage) et qu'ils ont les mêmes préférences en matière de consommation et d'épargne

Évoluant au sein de l'Université Paris-Dauphine, Clément Honoré-Rougé a plusieurs expériences dans le secteur bancaire et notamment en économie de marché. Ses centres d'intérêt portent principalement sur les questions de macroéconomie internationale, de politique monétaire et également d'épargne des particuliers.

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