Les jeunes sur le marché du travail français : quelle est leur situation et quelles réformes sont envisagées pour l'améliorer ?

  

Résumé
·           La crise sanitaire de la Covid-19 a eu des répercussions sur l'ensemble du marché du travail et particulièrement les jeunes, dont les perspectives sur le marché du travail se sont détériorées ;
·           La situation des jeunes sur le marché du travail français est à mettre en relation avec leurs lacunes en termes de compétences, que la réforme de 2018 du système de formation professionnelle et d'apprentissage a pourtant tenté de combler ;
·           Face à ce constat, les organisations internationales ont renouvelé et accentué leurs recommandations institutionnelles et les pouvoirs publics français ont engagé de nouvelles réformes en faveur de l'emploi des jeunes ;
·           La mesure phare de ces réformes, à savoir une exonération totale de charges prenant la forme d'une prime, fait polémique aux niveaux politique et académique.
 

Utilité de l'article : La crise sanitaire de la Covid-19 a eu des répercussions sur l'ensemble du marché du travail et particulièrement les jeunes, dont les perspectives sur le marché du travail se sont détériorées. Cet article présente la situation des jeunes sur le marché du travail français, les recommandations institutionnelles et les réformes engagées par les pouvoirs publics français en faveur de l'emploi des jeunes, ainsi que les débats politiques et académiques autour de la mesure phare de ces réformes.



1. Bilan des jeunes sur le marché du travail pendant la crise sanitaire de la Covid-19
 
La crise sanitaire de la Covid-19 a eu des répercussions sur l'ensemble du marché du travail et particulièrement l'emploi des jeunes. Ces derniers, dont la situation avant-crise était déjà moins favorable que pour d'autres groupes démographiques, ont en effet vu se détériorer davantage leurs perspectives sur le marché du travail à trois niveaux : en perturbant leurs formations, en dégradant leurs perspectives d'embauche et en entravant leur insertion et transition professionnelles. À cet égard, selon une enquête récente du Bureau International du Travail (BIT) réalisée sur 112 pays, publiée le 27 mai 2020 et confirmée par l'OCDE dans ses Perspectives de l'emploi 2020 publiées le 7 juillet 2020, la quasi-totalité des jeunes interrogés font état d'une fermeture partielle ou totale de leur établissement de formation et la moitié d'entre eux d'un probable retard dans la réalisation complète de leurs études (voire d'une impossibilité à les terminer pour 10 % d'entre eux). En outre, plus d'un jeune interrogé sur six a cessé de travailler depuis le début de la crise et pour ceux ayant conservé leur emploi, leur temps de travail a chuté de 23 %. Par ailleurs, plus de quatre jeunes sur dix travaillaient dans des secteurs fortement touchés par la crise, notamment dans les activités d'hébergement et de restauration ainsi que dans le commerce de gros et de détail, et occupaient généralement des formes d'emploi les rendant plus vulnérables (faibles rémunérations, moindre sécurité de l'emploi, emploi informel).

Si ce diagnostic est commun à de nombreux pays, de fortes disparités nationales existent en termes d'emploi des jeunes. Selon les données de l'OCDE datant du 16 juillet 2020, le taux de chômage des jeunes âgés de 15 à 24 ans a augmenté en France de 18,7 à 21,2 % entre février et mai 2020, alors qu'il est resté quasiment stable en Allemagne (5,5 à 5,4 %) et en Espagne (32 à 32,9 %), voire s'est amélioré en Italie (28 à 23,5 %), comme l'illustre le Graphique 1. De même, la proportion élevée de jeunes âgés de 15 à 29 ans sans emploi et ne participant ni à l'éducation ni à la formation (Not in Education, Employment, or Training ou NEET) dans la population totale de jeunes âgés de 15 à 29 ans (en 2018 ou selon les dernières données disponibles de l'OCDE) s'élève à 16,10 % en France contre 9,19 % en Allemagne, 19,06 % en Espagne et 23,86 % en Italie (Graphique 2).


Graphique 1 :                                                                                                            
Chômage des jeunes âgés de 15 à 24 ans                                                               
(% de la population active du même âge)                                                               
 
Source : OCDE (2020). 

Graphique 2 :

Jeunes âgés de 15 à 29 ans sans emploi et ne participant ni à l'éducation ni à la formation

(% de la population totale du même âge)

 
   Source : OCDE (2018 ou dernières données disponibles).

  

Ces chiffres sont à mettre en relation avec les lacunes des jeunes en termes de compétences. À cet égard, selon les résultats de l'enquête du Programme inter­national pour le suivi des acquis des élèves de quinze ans (Pisa) de l'OCDE, la France se classe en 23ème, 25ème et 24ème positions respectivement en compréhension de l'écrit (score de 493), en mathématiques (score de 495) et en sciences (score de 493), contre respectivement 20e (498), 20e (500) et 16e (503) pour l'Allemagne, 32e (476), 31e (487) et 40e (468) pour l'Italie, 34e (481) et 30e (483) pour les deux dernières compétences pour l'Espagne (Graphique 3). En outre, le nombre d'apprentis en Allemagne (1 635 000) est supérieur à celui cumulé en France (689 000) et en Italie (435 000) (Graphique 4).


Graphique 3 : Résultats de l'enquête PISA 2018 en compréhension de l'écrit,en mathématiques et en sciences

   

Graphique 4 :

Nombre d'apprentis (milliers - gauche) et taux de chômage des jeunes âgés de 15 à 24 ans

(% de la population active du même âge - droite)

Sources :

1. Graphique 3 : OCDE (PISA 2018).  
2.  Graphique 4 :
- Apprentissage : Destatis (Allemagne), Ministère du Travail (France et Italie).
- Chômage : Eurostat.
* Le nombre d'apprentis tient compte des contrats de professionnalisation.
** Le chômage et le nombre d'apprentis correspond à 2019 pour l'Allemagne et la France et à respectivement 2018 et la moyenne 2016-2018 pour l'Italie.
 

 Afin de combler ces lacunes en termes de compétences, la France a réformé son système de formation professionnelle et d'apprentissage en 2018 par le biais de la loi « Pour la liberté de choisir son avenir professionnel ». Cette refonte du système a porté ses fruits : hausse de 16 % du nombre d'apprentis en 2019 par rapport à 2018 ; multiplication des Centres de Formation d'Apprentis (CFA) en 2019 ; succès du lancement de l'application « Mon Compte Formation » en novembre 2019 avec un million de téléchargements en moins de trois mois, 5 millions de visiteurs, 160 000 personnes ayant déjà constitué un dossier de formation, 26 000 en ayant déjà terminé une et une majorité d'ouvriers et d'employés en bénéficiant. Cependant, les premiers bénéfices de cette loi risquent d'être mis en péril par les répercussions de la crise sanitaire de la Covid-19 sur les entreprises, en particulier les plus petites, qui risquent fort de se désengager de l'apprentissage à partir de la rentrée de septembre 2020.


2. Recommandations institutionnelles en vue de promouvoir l'emploi des jeunes

Face à ce constat et en vue de minimiser le stigma à long-terme sur la situation professionnelle des jeunes, les organisations internationales telles que le BIT et l'OCDE (par le biais de son Plan d'Action pour la Jeunesse) ont renouvelé et accentué leurs recommandations institutionnelles. D'une part, des mesures d'urgence doivent être prises afin de limiter les pertes d'emploi des jeunes, favoriser leur embauche et réduire leur sous-emploi à court-terme. Est préconisée l'adoption de mesures à grande échelle et ciblées à destination des jeunes les plus vulnérables, telles que des programmes de garanties en termes d'emploi et des dispositifs de réduction de coût de la main-d'oeuvre. D'autre part, des réformes structurelles doivent être menées et approfondies en vue d'améliorer les perspectives d'emploi des jeunes à long-terme. Ces réformes passent par le développement des compétences, au travers notamment du renforcement de l'apprentissage et de la formation professionnelle, ainsi que la suppression des obstacles à leur insertion et leur transition professionnelle.
 
Le 1er juillet 2020, la Commission Européenne a repris les propositions émises par le Conseil de l'Union Européenne (UE) sous la forme d'un paquet intitulé « Soutenir l'emploi des jeunes » et présenté comme un pont vers l'emploi pour la prochaine génération. Ce paquet sera doté d'au moins 22 milliards d'euros mis à disposition des États-membres, notamment par le biais du futur budget de l'UE, et s'articule autour de quatre volets de mesures :
-      Renforcement de la Garantie pour la Jeunesse (GJ)[1] .
-      Pérennisation de l'enseignement et de la formation professionnelle.
-      Nouvel élan pour l'apprentissage.
-      Un certain nombre de mesures supplémentaires visant à soutenir l'emploi des jeunes : à court-terme, aides à l'emploi et à la création d'entreprises ; à moyen-terme, renforcement des capacités, des réseaux de jeunes entrepreneurs et des centres de formation interentreprises.


3. Réformes engagées pendant la crise sanitaire de la Covid-19 en faveur de l'emploi des jeunes
 
En réponse aux répercussions de la crise sanitaire de la Covid-19 sur l'emploi des jeunes, qui devraient être 700 000 à intégrer le marché du travail français en septembre 2020, et suivant les recommandations internationales et européennes, les pouvoirs publics français ont annoncé la mise en oeuvre d'un plan de soutien de l'emploi des jeunes, baptisé « un jeune, une solution », s'articulant autour de deux volets, et d'un montant prévisionnel de 6,5 milliards d'euros sur 2020-2021.

D'une part, le Gouvernement souhaite réduire le coût du travail des jeunes afin de faciliter leur embauche à court-terme tout en améliorant la compétitivité des entreprises.  Cette mesure consiste en une exonération totale de charges prenant la forme d'une prime. Destiné à toutes les entreprises, ce dispositif sera plafonné à 2 Smic, à 25 ans s'agissant de l'âge du bénéficiaire et à un an maximum s'agissant de la durée. Le montant de cette prime peut aller jusqu'à 4 000 euros et correspond au montant des charges salariales et patronales. À noter que pour les rémunérations inférieures à 1,6 Smic, les charges patronales sont réduites voire exonérées au niveau du Smic[2] .

Seules les embauches entre août 2020 et janvier 2021 sur des contrats de 3 mois minimum (CDD ou CDI) y seront éligibles, avec un versement de 1000 euros par trimestre. D'un montant prévisionnel de 1,2 milliard d'euros, cette mesure devrait permettre jusqu'à 450 000 embauches supplémentaires de jeunes d'ici janvier 2021 et fera l'objet d'une évaluation.

D'autre part, le Gouvernement souhaite faciliter l'insertion des jeunes sur le marché du travail à long-terme. Il a ainsi renforcé l'apprentissage afin de consolider les acquis de la réforme de 2018. Une aide de 5000 € (pour l'embauche d'un apprenti ou d'un jeune en contrat de professionnalisation mineur) et 8000 € (pour un majeur) entre juillet 2020 et février 2021 a été instaurée à compter du 1er juillet 2020. Le coût prévisionnel de cette aide est estimé à 1 milliard d'euros pour l'apprentissage et 744 millions d'euros pour les contrats de professionnalisation. Le Gouvernement table ainsi sur la signature de 230 000 contrats d'apprentissage et 100 000 contrats de professionnalisation.

Par ailleurs, le Gouvernement entend également[3] :

-      Lutter contre le décrochage des jeunes les plus éloignés de l'emploi, avec :
o   la création de 300 000 parcours d'insertion (contrats aidés), dont : 60 000 Contrats Initiative Emploi (CIE), 60 000 Parcours Emploi Compétences (PEC), 35 000 contrats d'insertion par l'activité économique, 150 000 entrées en GJ.
o   100 000 places supplémentaires en service civique (20 000 en 2020 et 80 000 en 2021)[4] .

-      Encourager la poursuite de la formation, avec :
o   le soutien des étudiants les plus modestes par la mise en place de repas dans les restaurants universitaires à 1 euro pour les étudiants boursiers (contre 3,30 euros actuellement), d'un montant prévisionnel de 50 millions d'euros.
o   l'ouverture de 10 000 places supplémentaires à l'université et 5 700 places en BTS.
o   la création de 200 000 places supplémentaires dans des formations en 2021, dont 100 000 dans des métiers d'avenir  au bénéfice des jeunes en échec dans l'enseignement supérieur.

A aussi été soulignée l'importance de l'investissement des territoires et des partenaires sociaux par le biais du dialogue social dans la réussite de ce plan.

A l'issue de débats politiques houleux, les pouvoirs publics ont opté en faveur d'une exonération des charges prenant la forme d'une prime. L'instauration d'une prime à l'embauche plutôt qu'une exonération des charges a en effet été privilégiée par certains acteurs politiques, la jugeant plus efficace. A cet égard, l'exonération de charges sociales est intégralement prise en charge par le budget de la Sécurité Sociale et engendre de ce fait une baisse de son financement, tandis qu'une prime à l'embauche relève du budget de l'État. De plus, l'impact sur l'équilibre financier de la Sécurité Sociale est d'autant plus important que les droits pour lesquels ces salariés ne cotiseraient pas (chômage, retraite, …) pourraient être maintenus. L'instauration et le retrait d'une telle exonération relèvent impérativement de la loi (vote au Parlement) tandis que la mise en place et la suppression d'une prime à l'embauche peuvent être décidées par le pouvoir exécutif de manière unilatérale. D'autres acteurs ont par ailleurs plaidé en faveur de l'extension du Revenu de Solidarité Active (RSA) aux moins de 25 ans.

En outre, les allègements de charges présentent l'avantage d'une interprétation claire par les employeurs comme une aide à l'embauche (et non un flux de trésorerie, comme la prime à l'embauche a pu être considérée). De plus, en réponse aux critiques plus générales adressées à l'encontre de l'ensemble des mesures pour les jeunes, les jeunes qualifiés étant pour la plupart exclus des dispositifs envisagés, les pouvoirs publics ont augmenté le plafond de cette aide à 2 Smic. Le Sénat a également voté dimanche 19 juillet 2020 une aide similaire destinée à l'ensemble des salariés et pas seulement les jeunes, avant de finalement se rallier aux côtés de l'Assemblée Nationale à la proposition initiale faite le Gouvernement.


4. Évaluations académiques de l'efficacité d'un dispositif d'allègement de charges

La littérature académique a mis en évidence que les allègements de charges sont moins efficaces en termes de coûts-bénéfices que d'autres dispositifs. Elle suggère également que l'efficacité de telles mesures dépend de leur ciblage et de leur temporalité. À cet égard,  Une étude récente conduite par Stéphane Carcillo, Pierre Cahuc et Thomas Le Barbanchon (2019) a évalué l'impact d'une mesure similaire à l'exonération de charges salariales sur l'embauche des jeunes actuellement envisagée par les pouvoirs publics, à savoir le dispositif « zéro charges ». Instauré en 2009, le dispositif « zéro charges » consistait en une exonération de cotisations sociales d'une durée d'un an destinée aux entreprises de moins de 10 salariés pour toute nouvelle embauche à un niveau de salaire inférieur à 1,6 Smic. Cette étude met en évidence l'impact positif de ce dispositif sur l'emploi. Elle révèle également que cet effet bénéfique est lié au fait que ce dispositif est temporaire et ciblé à destination des bas salaires.

Par ailleurs, le coût annuel par emploi créé par des allègements de charges est très élevé, de l'ordre de 20 000 euros au niveau du Smic. De plus, ces allègements portent en général sur l'ensemble des salariés concernés en emploi, sans cibler ceux qui risquent de perdre leur emploi, et risque donc d'être associés à des effets d'aubaine importants. À l'inverse, d'autres dispositifs tels que l'activité partielle permettent de cibler les emplois menacés et les primes à l'embauche ceux qui ne seraient pas embauchés en l'absence de baisse du coût du travail. Ces mesures portant sur les flux sont donc à privilégier par rapport aux allègements de charges portant sur les stocks en période de récession pour réduire le coût du travail et ainsi soutenir l'emploi, et ce à moindre coût. En outre, les travaux empiriques ont montré que les emplois sauvés par l'activité partielle ou ceux créés par des primes à l'embauche coûtent seulement de l'ordre de 20 % à 40 % du coût d'un emploi sauvé par les allègements de charges (Cahuc, Kramarz et Nevoux, 2018).

L'efficacité de ces mesures de réduction du coût du travail dépend également de manière cruciale de leur ciblage. Ces mesures devraient être ciblées uniquement sur les bas salaires. En effet, elles sont alors moins susceptibles de donner lieu à une hausse de salaires qu'une réduction des cotisations sur des salaires plus élevés. Elles diminuent le coût du travail peu qualifié, alors que les salaires (nets) sont peu affectés du fait du faible pouvoir de négociation des salariés concernés. De plus, en modifiant les conditions structurelles de la formation des coûts et des prix, elles rendent plus compétitive les entreprises qui utilisent davantage de travailleurs moins qualifiés. L'expérience du CICE l'a démontré (Carbonnier, Malgouyres, Py et Urvoy, 2019), ainsi que de nombreuses études qui établissent que les employeurs sont d'autant plus sensibles au coût du travail que les niveaux de rémunération sont faibles (inférieurs à 1,6 Smic - L'Horty, Martin et Mayer, 2019). Par ailleurs, le CICE n'a pas amélioré la compétitivité des secteurs exportateurs puisqu'il a conduit à une hausse des salaires. En outre, le ciblage de ces mesures doit éviter de se porter sur des groupes démographiques spécifiques, afin de limiter des effets de substitution avec des personnes issues de groupes non éligibles. En l'occurrence une aide pour les moins de 30 ans est susceptible de décourager l'embauche d'autres personnes.

La temporalité de l'aide influence également son impact : pour inciter les entreprises à embaucher sans attendre, la fenêtre d'éligibilité devrait être d'au maximum un an. Au-delà de cet horizon, le coût par emploi créé augmente considérablement pour deux raisons: (i) une partie croissante des salariés dont l'emploi n'est pas menacé de destruction bénéficient de l'aide qui n'a donc pas d'effet sur leur employabilité ; (ii) cette aide exerce une pression à la hausse sur les salaires.

[1] La GJ, créée en 2013, permet aux jeunes âgés de moins de 25 ans de recevoir une offre d'emploi ou de formation de qualité dans les quatre mois suivant leur perte d'emploi ou leur fin de scolarité.

[2] La réduction de charges patronales pour ces rémunérations est égale au salaire brut mensuel multiplié par un taux réduit progressif. Ce taux est calculé comme suit : (0,3205/0,6)*((1,6*Smic brut/Salaire brut)-1). Pour plus de détails : https://www.urssaf.fr/portail/home/employeur/beneficier-dune-exoneration/exonerations-generales/la-reduction-generale.html

[3] Un certain nombre de ces dispositions suivent les recommandations du Cese en 8 juillet 2020 dans son rapport annuel sur l'état de la France en 2020.

[4] Elles sont à ce jour au nombre de 140 000. Cette disposition suit les recommandations formulées par le Cese le 3 juillet 2020 dans ses Priorités essentielles pour la relance de la France.

Docteur en Économie de l'École Polytechnique, Sandra Nevoux a effectué sa thèse sur la problématique de l'Activité Partielle. Ses domaines de recherche incluent l'Économie du Travail, la Microéconomie Appliquée, l'Économie Publique et l'Économie Géographique. Dans le cadre de son doctorat, elle a été affiliée au Centre de Recherche en Économie et Statistique (CREST) et a également travaillé au sein de la Direction de l'Animation de la Recherche, des Études et des Statistiques (DARES) du Ministère du Travail, de l'Emploi, de la Formation Professionnelle et du Dialogue Social. Elle est diplômée du Master de Recherche en Économie et Politiques Publiques de l'École Polytechnique, l'École Nationale de la Statistique et de l'Administration Économique (ENSAE) et l'Institut d'Études Politiques de Paris (Sciences Po).

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